Emisja niezorganizowana z dróg nieutwardzonych - definicja drogi utwardzonej - orzeczenia WSA

Orzeczenie WSA we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2018 r. (II SA/Wr 452/18) – oddalające skargę na zarządzenie pokontrolne D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zobowiązujące do podjęcia działań eliminujących nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska w instalacji do przerobu odpadów z żużla pohutniczego. W uzasadnieniu orzeczenia WSA wskazał:

„Zarządzeniem pokontrolnym z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako "organ") zarządził wobec A Sp. z o. o. w W. (dalej jako "skarżąca"):”

 „2) prowadzenie transportu na terenie zakładu wyłącznie po powierzchniach utwardzonych i skanalizowanych (termin realizacji: niezwłocznie):”

„Jak wynika z uzasadnienia zarządzenia organ wydał opisane wyżej nakazy na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 1471, ze zm.) – dalej jako "uioś", w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w toku kontroli przeprowadzonej w dniach 28 IX – 14 XII 2017 r. w zakładzie skarżącej - instalacji do przerobu odpadów z żużla pohutniczego, położonym w S. przy ul. Z.”

„W zakresie nakazu z pkt. 2 organ wyjaśnił, że transport pomiędzy boksem, w którym magazynowany jest placek filtracyjny po procesie mokrego przerobu a hałdą kruszywa budowlanego oraz teren między miejscem magazynowania produktu po linii mokrej a hałdą kruszywa budowlanego odbywa się na terenie nieskanalizowanym i nieutwardzonym, co narusza zapis zawarty w pkt II.2.4 lit. c tiret trzecie pozwolenia zintegrowanego. Nawierzchnię ww. terenu stanowi bowiem zagęszczone i utwardzone kruszywo wytwarzane w zakładzie. Po opadach deszczu nawierzchnia ta staje się błotnista. Tymczasem pozwolenie zintegrowane obliguje skarżącą do prowadzenia transportu po drogach utwardzonych, zraszanych i skanalizowanych.”

„W skardze skarżąca zakwestionowała zarządzenie pokontrolne w zakresie pkt. 1 i pkt. 2, zarzucając naruszenie przepisów prawa.”

„Kwestionując nakaz z pkt. 2 zarządzenia pokontrolnego skarżąca podniosła, że niezasadnie organ kwestionuje utwardzenie dróg zakładowych za pomocą zagęszczonego kruszywa, po których porusza się sprzęt ciężki. Zgodnie bowiem z Polską Normą PN-S-06102:1997 "Drogi samochodowe. Podbudowy z kruszyw stabilizowanych mechanicznie", w przypadkach technicznie uzasadnionych podbudowa stabilizowana mechanicznie może stanowić "nawierzchnię twardą nieulepszoną" (punkt 1.3.2 Normy). Taką właśnie rolę podbudowa ta pełni w zakładzie skarżącej. Skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z Aprobatą Techniczną IBDiM nr AT/2013-02-2982/1 zastosowanie kruszywa na nawierzchnię z kruszywa niezwiązanego, wymaga spełnienia warunku uzyskania dla tego kruszywa wskaźnika nośności (Wnoś) po nasączeniu w wodzie o wartości minimalnie 60%. Zgodnie zaś z załączonym do skargi Raportem z badań Nr 103/06/16/K, wykonanych przez laboratorium B sp. z o.o. sp.k. w K., gwarantowany wskaźnik nośności po nasączeniu wodą dla wytwarzanego przez skarżącą kruszywa budowlanego LRC wynosi średnio 86,1%. Kruszywo spełnia więc warunek zastosowania go jako nawierzchni z kruszywa niezwiązanego. Bez znaczenia jest – zdaniem skarżącej – "błotnistość" wykonanej drogi. Mokra czy błotnista powierzchnia jest wręcz pożądana ze względu na cel powoływanego nakazu zawartego w powoływanym punkcie II.2.4 lit. c tiret trzecie pozwolenia zintegrowanego. Punkt ten ma celu zapewnienie, że w czasie transportu nie będzie następowało pylenie materiału (dlatego punkt ten mówi o nawierzchniach utwardzonych i zraszanych). Po deszczu pylenie jest wyeliminowane, właśnie ze względu na "zwilżenie" powierzchni; tym samym cel nakazu wynikającego z pozwolenia jest zrealizowany. Natomiast sam fakt pojawiania się błotnistej nawierzchni - może estetycznie nieprzyjemny - ani nie narusza pozwolenia zintegrowanego, ani nie powoduje zagrożenia dla środowiska.”

„W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie, składając nadto wniosek o dopuszczenie dowodu z wykonanych podczas kontroli zdjęć obrazujących skalę magazynowania kruszywa poza terenem zakładu. Organ zwrócił przy tym uwagę, że z pieczęci operatora pocztowego zamieszczonej na kopercie wynika, że skarga została nadana w dniu 11 V 2018 r., gdy tymczasem doręczenie zarządzenia pokontrolnego nastąpiło – według oświadczenia skarżącej - w dniu 10 IV 2018 r. W kwestii merytorycznej organ podtrzymał zaś swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.”

„W konsekwencji skargę należało przyjąć do merytorycznego rozpatrzenia. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie narusza przepisów prawa.”

„Sąd, przeprowadzając weryfikację legalności działań organu, uwzględnić przede wszystkim musiał treść pozwolenia zintegrowanego (akta organu, k. 163-180). Wyznacza ono bowiem warunki korzystania ze środowiska w ramach instalacji do przetwarzania odpadów żużla pohutniczego i jest zasadniczą podstawą formułowania przez organ negatywnych ocen w kwestionowanym zarządzeniu pokontrolnym.”

„Weryfikując legalność nakazu określonego w pkt. 2 zarządzenia pokontrolnego, obligującego skarżącą do utwardzenia i skanalizowania dróg transportowych na terenie zakładu, to również w tym zakresie wymagania określone zostały w pozwoleniu zintegrowanym. Według pkt. II.2.4 lit. c tiret trzecie i lit.e pozwolenia zintegrowanego, transport na terenie zakładu ma się odbywać po powierzchniach utwardzonych, zraszanych i skanalizowanych w celu odprowadzania wód opadowych do zbiornika dla zabezpieczenia gleby, ziemi i wód podziemnych przed infiltracją zanieczyszczeń.

Nie można podzielić argumentacji skarżącej, że opisany wyżej warunek spełnia wyłożenie dróg, po których odbywa się ruch maszyn roboczych, zagęszczonym i utwardzonym kruszywem, skoro w rezultacie powstaje przecież droga nieskanalizowana. Nawet przy założeniu, że według uzyskanej przez skarżącą aprobaty technicznej, w przypadkach technicznie uzasadnionych podbudowa z kruszywa stabilizowana mechanicznie może być traktowana jako "nawierzchnia twarda nieulepszona" (zob. pkt 3.1 Aprobaty Technicznej stanowiącej załącznik do skargi) i tak pozostają istotne wątpliwości co do zgodności takiego rozwiązania z obowiązkiem stosowania najlepszej dostępnej techniki. Pozwolenie zintegrowane określa warunek utwardzenia i skanalizowania dróg jako rozwiązanie mające gwarantować wysoki poziom ochrony środowiska jako całości. Skarżąca w związku z tym powinna zdecydować się na zastosowanie najlepszych dostępnych środków realizujących cel postulowany w pozwoleniu zintegrowanym. Zamiast tego skarżąca decyduje się na zastosowanie na części dróg zakładowych, po których odbywa się ruch maszyn roboczych (ciężkiego sprzętu), nawierzchni twardej "nieulepszonej" i nieskanalizowanej. Podzielić w związku z tym należy stanowisko organu wskazujące na niewystarczalność zastosowanej techniki w świetle postanowień i celów pozwolenia zintegrowanego. Nie przekonuje przy tym argument skarżącej, jakoby w konkretnym przypadku wykluczone było zastosowanie utwardzenia z płyt betonowych z uwagi na efekt "klawiszowania", tj. uszkadzania płyty łyżką ładowarki wyposażoną w zęby. Nie sposób zgodzić się z przyjętym przez skarżącą założeniem, że wyłączną alternatywną wobec kruszywa budowlanego metodą utwardzenia dróg na terenie zakładu jest płyta betonowa. Zasadnie też wskazuje organ, że nawet utwardzenie dróg zakładowych przy wykorzystaniu płyty betonowej nie musi wcale skutkować "klawiszowaniem". Ryzyko takie zachodzi tylko w obrębie stożków magazynowych kruszywa i miejsca bezpośrednio przylegającego do zasobnika na placek filtracyjny, a więc miejsc o sumarycznie niewielkiej powierzchni. Cały zaś pozostały teren pomiędzy boksem, w którym magazynowany jest placek filtracyjny a hałdą kruszywa budowlanego oraz teren między miejscem magazynowania produktu po linii mokrej a hałdą kruszywa budowlanego, który obecnie urządzony jest "nawierzchnią twardą nieulepszoną", mógłby zostać bez przeszkód utwardzony płytą betonową i skanalizowany.

W konsekwencji zasadnie organ stwierdził nieprawidłowość w powyższym zakresie i w pkt. 2 zarządzenia pokontrolnego nakazał prowadzenie transportu na terenie zakładu wyłącznie po powierzchniach utwardzonych i skanalizowanych.

Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.”

UWAGI i komentarze:

Definicja drogi utwardzonej i nieutwardzonej wg EPA

W metodyce obliczeniowej emisji niezorganizowanej pyłu z dróg opracowanej przez Amerykańską Agencję Ochrony Środowiska (U.S. EPA) precyzyjnie rozróżniono drogi utwardzone od dróg nieutwardzonych, określając dla obu rodzajów odrębne algorytmy obliczeniowe i parametry drogi - AP 42 - 13.2.1 Paved Roads; 13.2.2 Unpaved Roads. Drogi utwardzone (których nawierzchnia nie ulega odkształcaniu pod naciskiem kół, takie jak drogi asfaltowe, polimerowe, wykonane z płyt betonowych, kostki) charakteryzuje zawartość cząstek drobnych na powierzchni drogi (silt loading SL) wyrażona w g/m², natomiast drogi nieutwardzone (gruntowe, szutrowe) charakteryzuje udział cząstek drobnych w materiale wierzchniej warstwy drogi (silt content Sc) wyrażony w % m/m.

Obowiązek stosowania najlepszej dostępnej techniki wynikający z zasady przezorności

Przedstawione powyżej fragmenty orzeczenia odnoszą się wyłącznie do kwestii dróg transportowych. Orzeczenie zawiera również ważną ocenę kryteriów najlepszych dostępnych technik BAT w kontekście wymagań uniwersalnej zasady przezorności określonej w art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska.

„Rację ma skarżąca wskazując, że pozwolenie zintegrowane nie narzuca określonej metody odizolowania magazynowanego kruszywa od gleby, bowiem sugerowana w pozwoleniu geomembraną zabezpieczona betonem lub asfaltem ma charakter przykładowy. Nie zmienia to jednak faktu, że bezwzględnym obowiązkiem skarżącej w tym zakresie było zastosowanie rozwiązań spełniających wymagania najlepszej dostępnej techniki, a to w myśl art. 204 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 10 ustawy z 27 IV 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799, ze zm.) – dalej jako "poś". Powołane przepisy nakazują jednoznacznie, by instalacja spełniała zawsze wymagania wynikające z najlepszych dostępnych technik, przy czym pojęcie "techniki" obejmuje także określony sposób eksploatowania instalacji. Niezależnie bowiem od tego, czy użytkowana instalacja oddziałuje już negatywnie na środowisko czy też dopiero może negatywnie oddziaływać, podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany jest zawsze wykorzystywać najlepsze środki zapobiegające negatywnemu oddziaływaniu na środowisko, co jest zresztą istotą zasady prewencji określnej w art. 6 ust. 1 poś. Wystarczy sama możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko, by zaktualizował się po stronie korzystającego obowiązek sięgnięcia po najlepsze środki służące ochronie środowiska. Wbrew więc zarzutom skargi organ wcale nie musi wykazywać, że przyjęte przez skarżącą techniki są nieskuteczne i następuje niedopuszczalne oddziaływanie. W świetle zasady prewencji wystarczy, że zastosowana w konkretnym przypadku technika nie jest najlepszą z dostępnych.

Zastosowana przez skarżącą metoda uszczelnienia podłoża pod hałdami magazynowanego kruszywa, polegająca na ułożeniu 1-1,5 metrowej warstwy zagęszczonego kruszywa budowlanego, nie jest z pewnością najlepszą dostępną skarżącej techniką służącą odizolowaniu kruszywa od gruntu. Sąd nie neguje przy tym twierdzenia skarżącej, że odpowiednio zagęszczone i utwardzone walcem kruszywo budowlane nie wykazuje cech kruszywa niezwiązanego (luźnego) w postaci wymywalności chromu i innych substancji szkodliwych. Nie można wykluczyć, że zastosowane przez skarżącą zagęszczone kruszywo budowlane wykazuje też jakieś cechy izolacyjne, co skarżąca potwierdza dobrymi wynikami badań stężenia chromu i innych substancji szkodliwych w wodach podziemnych na terenie zakładu i w pobliżu. Istotne jest jednak, że wykorzystany przez skarżącą do celów magazynowo - izolacyjnych materiał nie jest do takich celów przeznaczony. Skarżąca sama podkreślała kilkakrotnie w skardze, że produkowane przez nią kruszywo budowalne służy wykorzystaniu w inżynierii komunikacyjnej (budowa dróg), co zresztą potwierdza załączona do skargi Aprobata Techniczna Instytutu Badawczego Dróg i Mostów (nr AT/2013-02-2982/1). Instytut stwierdził przydatność tego kruszywa do stosowania "w budownictwie – w inżynierii komunikacyjnej". Powołana Aprobata Techniczna w żadnym miejscu nie sugeruje, by wytwarzane przez skarżącą kruszywo mogło być wykorzystywane celem izolowania od gleby i wód gruntowych magazynowanych (składowanych) na nim produktów. Skoro tak, to nie można uznać, że technika zastosowana przez skarżącą spełnia postulat najlepszej dostępnej techniki i gwarantuje wysoki poziom ochrony środowiska.

W konsekwencji zasadnie organ stwierdził nieprawidłowość w tym zakresie i w pkt. 1 zarządzenia pokontrolnego nakazał należyte uszczelnienie hałd magazynowanego kruszywa.”

Całość orzeczenia WSA dostępna jest na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/50A7C75A3A